Приобрети журнал - получи консультацию экспертов
№6(53)(2016)
Вот уже два года прошло с момента, когда высшие чиновники Украины презентовали старт реформ по ключевым направлениям экономики, а также борьбу с коррупционными схемами. Одной из наиболее проблемных сфер для внедрения реформ традиционно считается украинская таможня и ГФС. Помочь разобраться в текущей обстановке мы попросили бывшего заместителя председателя Государственной фискальной службы Украины Анатолия Макаренко.
Беседовал: Виталий Хворостяный
Анатолий Викторович, украинская таможня – это один из стратегических форпостов государства, влияющий на создание экономического имиджа страны и приносящий немалую прибыль Украине. В то же время это средоточие всего, что у нас обычно связывают с коррупцией, продажностью и различными махинациями.
Таможня коррумпирована не больше и не меньше, чем другие государственные институты. К сожалению, все наше общество пронизано коррупцией, и мы регулярно сталкиваемся с этим в жизни, начиная с детских садиков и заканчивая высшими государственными институтами. Я отдаю отчет своим словам, поскольку приходилось иметь дело и с украинскими детскими садиками, и с парламентом.
Привлечение исключительного интереса общества к проблемам таможни, а также акцент на ее «коррупционной составляющей» – это, по моему мнению, манипулирование общественным вниманием. Отвлечение внимания от других, еще более коррупционных сегментов экономики и госуправления.
Когда заходит речь о коррупции на таможне, зачастую мы путаем два разных понятия: коррупцию на границе и коррупцию в таможенной службе. Например, на границе присутствуют государственные службы контроля, представленные чуть ли не десятком организаций, которые оформляют разрешительные документы и выстраивают свой «бизнес» именно на этом. Можно начать перечислять все проблемные участки и зоны ответственности этих служб, но скажу сразу: пальцев на руках не хватит, поскольку в коррупционной деятельности замешаны многие, начиная с местных элит, правоохранительных органов и заканчивая рядовым пограничником, экологом или таможенным брокером.
Пограничная служба, таможенная служба, СБУ, подразделения МВД, налоговая полиция, экологический контроль, радиологический контроль, санитарно-эпидемиологический контроль и т.д. – все эти службы принимают непосредственное участие в том, что происходит на границе, но «дурная» слава достается исключительно таможне.
Проблема коррупции на границе требует комплексного, системного решения. Одним постоянным «избиением» таможни ее не решить. Подчеркиваю: я категорически не согласен с тезисом, что таможня – наиболее коррумпированная служба в Украине.
Важный момент. Так сложилось, что в последнее время сделан акцент на фискальной функции таможни. Я категорически против этого. В Европе таможня изначально выполняет защитную, правоохранительную, сервисную, контрольную и регуляторную функцию и лишь затем – фискальную. У нас, к сожалению, смещение интересов произошло в обратную сторону.
Какие функции, по Вашему мнению, должны быть приоритетными для украинской таможни?
Украинская таможня, как и любая аналогичная служба в цивилизованной стране, в первую очередь должна выполнять защитную роль для экономики государства, регуляторную функцию, а также бороться с контрабандой и незаконным перемещением товаров через границу. Когда мне, например, говорят про одесский опыт открытого пространства на таможне, я воспринимаю эту информацию скептически. Дело в том, что Одесса представляет собой одни из возможных крупнейших контрабандных ворот в Европу и одно из возможных направлений наркотрафика. Скажите, когда вы последний раз слышали о крупном задержании контрабанды или наркотиков по этому направлению?
О наркотиках не скажу, но новости о задержании контрабандных товаров регулярно появляются в СМИ.
Это мелочь по сравнению с основными объемами незаконной транспортировки грузов. То, что там задержали партию каких-то велосипедов или трусов, это мизерная часть контрабандного потока. К сожалению, в Одессе (под лозунгом открытости, улучшения сервиса и нацеленности на фискальную составляющую) упустили из виду заботу о слаженности, эффективности и правовом соответствии нормам контроля, что существенно сказалось на качестве работы таможни. Например, в США после терактов 11 сентября 2001 года американская таможенная и пограничная службы были объединены в одну организацию. Это было сделано для усиления эффективности контроля по всем направлениям их деятельности. У нас в стране ситуация еще сложнее, но мы вместо усиления таможенной службы, наоборот, ее ослабляем.
Сегодня политические мошенники, прикрываясь требованиями МВФ, пытаются навязать нам так называемую британскую модель таможенного контроля. То есть они хотят внедрить схему, согласно которой таможенная служба станет более открытой, перестанет быть самостоятельным подразделением и окажется «размытой» внутри налоговой администрации.
На первый взгляд, казалось бы, что тут плохого? Британская таможня прекрасно существует вот уже почти 800 лет и отлично справляется со своими обязанностями. Но мы в отличие от Великобритании находимся на материке. Нам предлагают упразднить таможенные посты и перейти к полному открытому пространству, имея при этом 603 тыс. км2 территории, войну на Востоке, Приднестровье и уязвимость границ со всех сторон.
Кстати, я читал меморандум МВФ. Там ни слова не сказано о том, что мы должны ликвидировать таможенную службу, но политические шулеры настаивают именно на этом. Их единственный аргумент в пользу двух законопроектов, которые они попытались внести, – британская модель. Все, других аргументов нет. Замечу, что больше нигде в Европе подобная модель не действует. Отсюда вопрос: почему не использовать, например, французский опыт, почему не польский, литовский или германский вариант построения таможенного контроля? В конце концов, почему не американская модель?!
В свое время я писал докладную записку, где приводил несколько перспективных вариантов, которые могут быть задействованы в Украине. Один из них – американская модель контроля с созданием мощной таможенно-пограничной службы Украины. Второй вариант – европейская модель, предполагающая консолидацию таможенной службы под контролем Министерства финансов. Третий – воссоздание независимой таможенной службы с вертикалью власти, находящейся в прямом подчинении Президенту или Премьер-министру, что позволило бы службе эффективно и оперативно реагировать на поставленные задачи и качественно выполнять свою работу.
Как по мне, для Украины наиболее приемлемый вариант заключается в следующем: под управлением Министерства финансов создаются две вертикально структурированные организации: налоговая и таможенная. Абсолютно неважно как их назовут – администрацией, департаментом, отделом, службой. Главное, что эти две структуры не должны быть «слиты» в одну. Да, у них могут быть общие базы информации, протоколы и алгоритмы взаимодействия. Но без управленческого хаоса, который мы наблюдаем сегодня. В общем, варианты развития службы есть, но складывается впечатление, что в Украине мало кто заинтересован в создании сильной и эффективной таможенной службы, поскольку действенные схемы развития организации даже не рассматриваются.
Таможня всегда была объектом особого внимания не только политиков, но и финансово-промышленных групп, которые пытаются оказывать давление на представителей ГФС. Сохраняется ли сегодня подобная тенденция?
Да, действительно, я сталкивался с подобным явлением и во время первой, и во время второй каденции на посту руководителя таможни. В первом случае мы противостояли мощнейшей так называемой газовой группировке. Но благодаря поддержке и воле правительства нам удалось принять правильные серьезные решения. Во время второй каденции также пришлось столкнуться с коррупционными «аппетитами». Они взяли верх над теми, кто принимал решения. В результате я ушел с должности. Точнее, меня «ушли». В данном случае воля правительства была задекларирована лишь на словах.
Оценка обстановки говорит о том, что сегодняшний вариант развития событий ведет к одному – деградации и развалу таможенной службы Украины. Политика, направленная на «размытие» таможни внутри налогового ведомства, является лишь суррогатом качественных изменений, которые не дадут положительного результата.
Еще несколько лет назад таможня была на порядок выше по организованности, культуре делопроизводства и элементам несения службы, чем налоговая служба. На сегодняшний день статус и уровень таможенной службы опустился до уровня киевской канализации. Сейчас только ленивый не пытается «рулить» таможней.
В обществе сложилось стойкое мнение, что большинство руководителей государственных служб тем или иным образом были замешаны в коррупционной модели управления госструктурами. Как Вы прокомментируете такую точку зрения?
Когда на ключевые посты в службе приходят все те же люди, которые в недавние времена принимали активное участие в создании коррупционной вертикали, о каких-либо качественных изменениях не может быть и речи.
Для того чтобы ситуация кардинально изменилась, таможенную службу необходимо создавать фактически заново. Следует четко определить степень подчиненности структуры и публично, на основе конкурса (главное – прозрачно и быстро) назначить главу этой службы. Дать ему кредит доверия, время и полномочия.
А каким образом Вы оказались на должности заместителя председателя фискальной службы, что предшествовало этому назначению?
В июне 2014 года Премьер-министр Украины в беседе сказал, что многие представители бизнеса и политики пришли к мнению, что моя кандидатура является оптимальной для восстановления эффективного функционирования таможни, которая на тот момент находилась в сложном положении. Мне предложили вернуться в таможню. Я согласился. А через девять месяцев меня «убрали». Все прекрасно знают, кто меня уволил. Точнее, кто создал повод. Кому-то из них я перекрыл схемы незаконного обогащения, кому-то отказал в просьбе, которая идет в разрез с законом и моими личными убеждениями, и т.д. После того, как накопилось достаточно поводов для недовольства моей работой, группировка или несколько группировок объединили свои усилия и начали искать рычаги влияния, которые позволили бы им управлять ситуацией или убрать неугодного человека. В моем случае это был вариант манипуляций с известной СМС-кой господина Хомутынника. Кстати, об орехах.
Я вам расскажу одну занимательную историю. Еще в 2009–2010 годах никто не слышал о контрабанде орехов. Это был легальный экспорт. Налоговая администрация не предъявляла к нему претензий в плане уплаты НДФЛ и т.д. Но потом пришли «талантливые» работники таможни и вместе с компанией не менее «талантливых» депутатов из Партии регионов придумали свой собственный «ореховый бизнес», как и многие другие схемы. Если вы обратили внимание, с моим уходом эти схемы не только не прекратили свое существование, а наоборот – усилились. Фактически, если бы работа была налажена должным образом, действие этих схем прекратилось бы еще в 2015 году, что, в свою очередь, позволило бы нормально работать экспортерам.
Может ли один человек успешно противостоять системе и изменить что-то изнутри, например, находясь на должности замруководителя ГФС?
Нет, одному человеку это не по силам, тем более без поддержки и политической воли руководства страны. Проблема в том, что, как мне кажется, у действующего правительства отсутствует общее виденье того, какой должна быть таможенная служба в Украине. Отсюда все проблемы. Да и время упущено, сейчас уже не получится что-то исправить. Службу следует выстраивать заново, с нуля.
По вашему мнению, способно ли общество повлиять на принимаемые решения, в частности когда речь заходит о реформировании структуры ГФС?
Сила гражданского общества – наверное, наш последний ресурс для реальных изменений. В эту силу я верю. Но, к сожалению, ни одно ведомство, ни один госчиновник не застрахованы сегодня от огульной клеветы, шельмования и т.д. Такова реальность.
Как Вы считаете, можно ли как-то себя обезопасить или застраховать от подобных выпадов?
Нам, чиновникам, деваться некуда. Пока в обществе не появится критическое количество «сытых» патриотов, мало что изменится. Дело в том, что любое общество становится малоэффективным для манипуляторов, когда люди более-менее обеспечены, когда они осознанно делают свой политический выбор, не продаваясь за гречку. Если смотреть глобально на ситуацию, то построение любой рабочей государственной институции без коррупционной составляющей зависит в первую очередь от уровня вознаграждения работников за свой труд. Когда таможенник получает 1,5–3 тыс. грн, он по определению попадает в коррупционную группу риска и как правило в 99,9 % случаев становится элементом коррупционной машины. Не хватает мотивации, особенно если учитывать объем средств, которые проходят через руки таможенников. Если бы работник таможни (например, в столичном регионе) получал зарплату в пределах $1 тыс., это существенно снизило бы коррупционную деятельность и позволило бы сохранить гораздо больше средств для бюджета страны.
Я спрашивал у бывшего руководителя польской таможни Яцека Капицы, который сумел наладить работу службы в Польше, как ему удалось справиться с коррупцией (к слову, польская таможня была не менее коррумпирована, чем украинская сейчас). Он ответил, что рецепт успеха реформирования заключался в следующем: ему дали время, ресурсы и доверие. Правительство оградило работу таможенной службы от незаконного вмешательства в ее функции других органов. Но работа таможни находилась под пристальным вниманием правоохранителей (были случаи, когда прокурорские бригады арестовывали целые таможенные смены, уличенные в нарушении закона).
Польский таможенник понимал, что он получает, помимо соцпакета и заслуженного признания, €800–1000 (там относительно небольшие зарплаты на самом деле), но это официальная зарплата, которой вполне хватало на жизнь, и он мог не переживать за благополучие своей семьи и не опасаться преследования закона. Те, кто стремился к большим заработкам, ушли искать работу в других местах. Работа польской таможни изменилась кардинально. И эта модель как нельзя лучше подходит для Украины. Все, что нужно сделать: выбрать людей, которые соберут команду, дать им время (два-три месяца), поверить и предоставить ресурс (но сначала следует заново набрать всех людей – с нуля), за коррупцию карать беспощадно.
Кстати, на украинской таможне лишь около 40 % персонала имеют доступ к субъектам внешнеэкономической деятельности (коррупционный риск), остальные выполняют функции, за которые разве что коробку конфет подарят на 8 Марта. Поэтому для изменения ситуации необходимо две составляющих: мотивация и контроль. Ничего нового.
Как изменилась Ваша жизнь после увольнения с должности председателя Государственной таможенной службы Украины?
Мне не привыкать. Особенно после первого случая моего увольнения в 2010 году. Тогда была тюрьма и сложные испытания для всей семьи. А сейчас дышим воздухом свободы и радуемся каждому дню.
Как Вы можете прокомментировать работу Романа Насирова, возглавляющего ГФС ? Можно ли назвать его деятельность эффективной?
Не хочу комментировать его работу. Для этого есть СМИ, политики и Генпрокурор.
А что касается непосредственно управленческой составляющей?
Уничтожен главный офис таможенной службы, разбалансирована работа структуры, произошла передача части таможен под управление «смотрящих». Как это оценивать?
Скажется ли сокращение штата сотрудников ГФС на качестве работы ведомства?
Доведя количество персонала украинской таможни до 10 тыс. сотрудников, мы совершили большую ошибку. Например, в соседней Беларуси, территория которой занимает площадь 209 км2, с периметром госграницы около 3 тыс. км2 и населением 9 млн человек, работает 5 тыс. таможенников. Это обоснованно с учетом всех составляющих и по отношению к количеству народонаселения. В Украине проживает около 40 млн жителей, территория страны – 603 км2, граница – около 7 тыс. км2 и всего 10 тыс. таможенников. При этом таможенники не только налоги собирают, но и контролируют перемещение грузов. Я категорический противник дальнейшего сокращения сотрудников таможенных органов.
Мне кажется, что руководство Министерства финансов и те, от кого зависят решения о сокращении штата, это прекрасно понимают. Например, налоговая служба на сегодняшний день имеет в своем штате 45 тыс. сотрудников. Поэтому, я считаю, что решение вопроса о количестве сотрудников ГФС не должно проводиться за счет работников таможенной службы.
Пребывая на посту заместителя председателя Государственной фискальной службы Украины, Вам удалось достичь каких-то успехов, которые могли бы особо отметить?
Я горжусь тем фактом, что во время второй каденции нам с коллегами удалось заново организовать работу таможенной службы. После известных событий на Майдане с последующим развалом многих организаций, а также поглощением таможни Министерством доходов, а потом – ГФС, сначала под руководством Виталия Науменко, потом – моим удалось восстановить контроль над разбалансированной таможенной службой и вернуть ей прежнюю управляемость. Также я горжусь тем, что получилось возобновить деятельность энергетической таможни. Ранее она была ликвидирована, дабы обеспечить комфортную работу теневым схемам Курченко и некоторым представителям газовых компаний. Кстати, благодаря этому я нажил себе немало врагов.
Помимо этого, мы восстановили службу анализа рисков. Благодаря этой организации существенно облегчилась оперативная обработка информации, влияющая на скорость и эффективность работы всего таможенного ведомства, а также на сервис, поскольку анализ рисков позволил отказаться от рудиментарного «прочесывания» всех под одну гребенку.
Каковы будут Ваши прогнозы относительно работы служб ГФС на текущий год, ожидать ли каких-то качественных перемен к лучшему?
Вся структура тяжело «больна». Островки управляемости и профессионализма болтаются в море дезорганизации, управленческого хаоса и давления со стороны коррупционных структур. К сожалению, реорганизовать ее работу и заставить выполнять свои функции в рамках закона – маловероятная перспектива. Структуру нужно строить заново, с чистого листа. Заявленные реформы останутся пустыми словами без тех структурных изменений, о которых я говорил выше.
Группа депутатов предложила парламенту проект закона о создании Национальной таможни Украины. Совершенно разные политические силы поддержали данный проект. Я бы настаивал на принятии этого закона. Он позволит создать отправную точку для построения в Украине новой сильной и эффективной таможни. В ее будущее я верю.
Анатолий Макаренко
Заместитель главы Государственной фискальной службы Украины (2014–2015 гг.), председатель Таможенной службы Украины (2009–2010 гг.)
Головне
