№12(59)(2016)

Стабілізація державних фінансів нині є нагальним завданням державного управління. Важливість розв’язання цієї проблеми посилюється в умовах жорстких бюджетних обмежень і скорочення обсягів доступних фінансових ресурсів на всьому світовому фінансовому просторі.

Водночас значні розміри державного сектору та неефективна діяльність державних підприємств призводять до погіршення стану фінансової системи України. У першу чергу це позначається на соціальній сфері, оскільки значні бюджетні витрати на неефективних суб’єктів господарювання передусім спричиняють розрив між потребами в них і наявними коштами. Для вирішення питання слід оптимізувати кількість державних підприємств, удосконалити застосування механізмів управління ними, що, як показує практика розвинених країн, сприяє значному підвищенню платоспроможності та результативності державного сектору економіки. 

Загальна тенденція щодо управління державними підприємствами лежить у межах мейнстриму застосування заходів перезавантаження системи державного управління загалом. Як підкреслено в низці документів Глобальних форумів ООН щодо реформування уряду (Global Forums on Reinventing Government), головна увага має приділятися підвищенню рівня довіри до уряду, прозорості та підзвітності роботи урядових структур. Серед принципів «доброго» врядування, окреслених ще 1997 року, зазначалося, що процеси та інституції мають отримувати результати, які відповідають не тільки потребам суспільства, а й практиці найкращого використання ресурсів1.

В Україні останнім часом стан державних фінансів погіршується, що призводить до значного скорочення доступу до фінансових ресурсів підприємств державного сектору економіки. Як наслідок, не відбувається технічного переозброєння та модернізації виробництва, що виштовхує суб’єктів господарювання на узбіччя економічного розвитку, робить їх продукцію неконкурентоспроможною. Зауважимо, що в більшості країн Західної Європи після Другої світової війни була проведена націоналізація залізничного, повітряного транспорту, галузей паливно-енергетичного комплексу (електроенергетичної, газової, вугільної промисловості), дорожнього господарства, житлово-комунального господарства тощо. Оскільки підприємства цих галузей були відсталими та неприбутковими, на їх переобладнання і модернізацію були виділені величезні грошові ресурси з бюджетів урядів. Це дозволило утримати галузі «на плаву» та не обмежу­вати надання соціальних благ населенню країни. У 80-х роках минулого століття була проведена масова приватизація державних підприємств, але це відбувалося в умовах, коли ринкова кон’юнктура «працювала» на користь реальної оцінки вартості компаній.

Наведено дані щодо обсягу капітальних інвестицій за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів України. Як видно, починаючи з 2012-го обсяг капітальних інвестицій за рахунок коштів державного бюджету щороку значно скорочується, що свідчить про відсутність великомасштабних стратегічних програм індустріалізації країни. Тенденція щодо зростання капітальних інвестицій за рахунок місцевих бюджетів є загалом позитивним явищем, однак якщо цей тренд не підкріплюється явними процесами вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів, то не можна говорити про однозначно ефективне вирішення проблеми забезпечення сталого розвитку всієї держави.

Отже, у системі управління державними підприємствами має бути розв’язана низка проблем. Перша та найбільш значуща серед них — оптимізація розміру державного сектору, зокрема кількості та масштабів діяльності державних підприємств. Нині в Україні зареє­стровано понад 3 тис. державних підприємств, серед яких проводять господарську діяльність лише близько 2 тис. За перше півріччя 2016 року в кількох секторах (зокрема сільському господарстві, постачанні електроенергії, газу) і за чисельністю, і за питомою вагою активів частка держави була досить вагомою (табл. 1).

Останнім часом доволі часто лунають думки про те, що державні підприємства є розсадником корупції та тягарем для бюджету, тому їх треба приватизувати й перекласти всі їхні функції на приватні структури. Мінекономрозвитку оприлюднило Маркетингові матеріали про державні підприємства, що включені до списку на приватизацію у 2015 році. Деякі підприємства є монополістами у своїй галузі, і втрата державного контролю за певним сектором економіки є, без перебільшення, поспішним явищем. Крім того, ціна таких структур в умовах розгортання кризи не буде високою. Загальний підхід до аналізу діяльності державних підприємств тяжіє до виділення лише частини найбільших із них без фокусування уваги на соціальному значенні діяльності тієї чи іншої державної компанії. На жаль, розв’язання будь-яких складних проблем часто зводять до простих процедур, які не сприяють і не можуть сприяти їх вирішенню.

На нашу думку, оптимізація кількості державних підприємств не означає простого скорочення їх чисельності. Основним критерієм оптимізації має стати сформульована вимога щодо виконання всього спектру функцій і завдань, що покладаються на державні підприємства, та одночасно оптимізація їх розподілу між приватним і державним секторами за критерієм мінімізації державних витрат.

Отже, обґрунтування чисельності державних підприємств має опиратися на визначення їх ролі та функціонального навантаження для забезпечення сталого розвитку держави.

Основні завдання, які мають виконувати державні підприємства, визначені в документах ООН:

• каталізація нових видів діяльності в нових або наявних регіонах країни;
• реалізація державних інтересів у певних галузях і сферах діяльності;
• утримання частки ринку для підвищення ефективності функціонування в період кризи;
• зайняття ніші в разі відсутності відповідних інституцій приватного сектору;
• долання неспроможності приватних інституцій надати потрібну кількість пропозицій;
• обслуговування секторальної (галузевої) потреби в державній допомозі;
• більш раціональна організація справи в специфічному секторі (наприклад, утилізація відходів);
• прагнення державних органів впровадити певну бажану модель функціонування виробничої одиниці;
• виконання традиційних функцій у галузях, які апріорі належать до державної сфери впливу.

У цьому списку наведено далеко не вичерпний перелік завдань, які визначають доцільність створення або підтримки діяльності державних підприємств. Зазначені функції та їхні завдання можна доповнити іншими, більш деталізованими. Щодо кожної із вказаних функцій мають бути визначені державні підприємства, на які вони покладаються. Зокрема, можна виділити такі групи завдань і функцій:

• політичного впливу;
• економічного впливу;
• реалізації соціальних завдань та долання соціальних обмежень;
• вирівнювання територіального розвитку;
• ідеологічного впливу;
• реалізація завдань зростання престижу країни.

Державні підприємства, на які покладаються завдання підтримки політичного впливу, мають виконувати такі основні функції:

• забезпечення національної безпеки України;
• підвищення обороноспроможності країни;
• захист кордонів;
• представництво країни на міжнародній арені;
• обслуговування державного апарату тощо.

Економічні цілі виконує низка підприємств, які призначені для:

• надання суспільних благ у потрібному обсязі;
• обслуговування сфер повного контролю з боку держави (природні монополії);
• створення конкурентного середовища, запобігання концентрації багатства;
• здійснення контролю за надрами та національним багатством;
• стимулювання промислового розвитку на інноваційній основі;
• розробка інструментарію та дослідницької бази для фундаментальних досліджень;
• забезпечення імпортозаміщення та стимулювання експорту в тих галузях, де приватний сектор неспроможний або внаслідок високого рівня ризику запобігає розвитку виробництва суспільного продукту;
• продукування надлишку (резерву) для забезпечення розширеного відтворення в кризові періоди, антициклічне виробництво;
• регулювання попиту та пропозиції й цінової стабільності;
• оптимізація використання ресурсів, у тому числі трудових та ін.

Варто розуміти також, що в більшості розвинених країн державні підприємства не тільки виконують зазначені функції, а й є джерелом доходів бюджетів через оптимізацію власної діяльності, прибутковість, зростання курсу акцій, розподіл дивідендів тощо. Такі прибуткові підприємства становлять основу державного сектору економіки.

Соціальні цілі поставлені перед групою підприємств, які орієнтовані на вирішення таких завдань:

• забезпечення надання обсягу життєвих благ, достатніх для проживання вразливим верствам населення;
• підтримка рівня соціальної стабільності;
• зменшення диспаритету розподілу доходів;
• надання соціальних послуг у галузях, у яких відсутні приватні підприємства та організації;
• визначення заходів забезпечення соціальної безпеки.

Підприємства, діяльність яких спрямована на вирівнювання територіальних умов господарювання та розширення відтворення цих процесів, мають бути націлені на створення мережі для організації процесів виробництва в тих регіонах, де наявні ресурси (зокрема трудові), але бракує виробничих потужностей для їх ефективного використання.

Не можна оминути й створення інституцій ідеологічного спрямування. Зауважимо, що ВВС (British Broadcasting Corporation — Британська телерадіомовна корпорація), найбільша телерадіомовна компанія у світі за кількістю слухачів із річним бюджетом понад 4 млрд фун­тів і кількістю працівників більш ніж 26 тис. осіб, є державною компанією. Незважаючи на те, що в установчих документах ВВС зазначено, що компанія незалежна від стороннього впливу й підзвітна глядачам та слухачам, зрозуміло, що її ідеологічний напрям роботи не суперечить політиці Великої Британії. Отже, національні компанії теле- та радіомовлення, державні маркетингові агентства, інші структури мають проводити політику поширення національної ідеї, вести пропаганду та проводити іншу діяльність, пов’язану з формуванням ціннісних орієнтирів суспільства.

Особливе місце посідають підприємства з місією підвищення престижу країни. Ці компанії повинні брати участь у престижних міжнародних та багатонаціональних проектах, зокрема в космічній галузі, створенні нових джерел альтернативної енергетики тощо.

Після визначення функцій і завдань державних підприємств доцільно сформувати матрицю, де, з одного боку, мають бути перелічені функції та завдання, а з другого — чинні державні підприємства. Матриця дозволить наочно визначити підприємства, які дублюють функції та завдання і виявити прогалини у виконанні тих функцій, де підприємства не виконують або неналежним чином виконують свою місію.

Якщо функція виконується неефективно, доцільно розглянути можливість залучення компаній приватного сектору економіки на різних засадах, зокрема повного заміщення державного підприємства з наданням відповідних преференцій (зменшення податкового навантаження, надання податкового кредиту, надання кредитів із нульовою ставкою, розширення дозволів тощо), співпраці на засадах державно-приватного партнерства, контролю з боку держави через участь у директораті компанії, створення державно-приватного холдингу тощо.

Зрозуміло, що успішна реалізація завдань оптимізації чисельності державних підприємств можлива за умов повної прозорості та наукового обґрунтування кожного рішення. Однак навіть оптимальна кількість державних підприємств не може вирішити проблему неефективності державних фінансів, якщо не буде дотримано вимог жорсткої фінансової дисципліни державних підприємств, наявності системи управління, яка працює на основі колегіального прийняття рішень, має стратегічну орієнтацію і позбавлена політичного тиску. Політичний вплив доцільний щодо тих підприємств, які саме для цього створені: група підприємств політичного та ідеологічного впливу, а також реалізація завдання підвищення престижу країни.