Приобрети журнал - получи консультацию экспертов
№10(33)(2014)
Минуло вже дев’ять років з моменту створення Вищого адміністративного суду України, однак до сьогодні не вщухає дискусія з приводу доцільності його існування. Про те, чим загрожує громадянам та суддям ліквідація системи адмінсудів та хто у цьому найбільше зацікавлений, ми поспілкувались із серйозним експертом, Головою Вищого адміністративного суду України Олександром Нечитайлом.
В ексклюзивному інтерв’ю «Незалежному АУДИТОРУ» очільник ВАСУ розповів про складну ситуацію в адміністративному судочинстві України, про особисте ставлення до податкового компромісу та нещодавньої пропозиції керівника ДФС вчинити політичну розправу над суддями, про вирішення питання з судами та суддями у зоні АТО, а також повідав про амбітні плани на найближче майбутнє, попри складну ситуацію у країні та надто короткий строк перебування на посаді.
Розмовляла: Юлія Мостова
Олександре Миколайовичу, п’ятий місяць поспіль Ви очолюєте Вищий адміністративний суд України. Зазвичай новий керівник або руйнує систему повністю, або делікатно впроваджує нововведення, які вважає логічними й актуальними. Яким шляхом пішли Ви? Що встигли за цей короткий період часу?
Перше, що ми зробили, – це на зборах суддів більш ніж третиною голосів ліквідували другу судову палату, яку громадськість постійно звинувачувала у неправомірних діях і особистих стосунках з депутатським корпусом. Нагадаю, що палата спеціалізувалася на розгляді справ щодо оскарження дій чи бездіяльності Президента, Верховної Ради, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Усі категорії справ, що були у компетенції палати, ми розподілили між суддями Вищого адміністративного суду. Крім того, у вересні провели перший пленум ВАСУ, присвячений удосконаленню єдності судової практики. Дуже багато заходів спрямовані на забезпечення роботи виборчого процесу. Відповідні розпорядження були прийняті мною, як головою суду, додатково були рекомендації від Ради суддів щодо забезпечення цієї роботи. У зв’язку з виборами працівники суду з вересня працюють цілодобово, щоб забезпечити якісний розгляд справ, пов’язаних із виборчим процесом, який є дуже швидкоплинним. Крім цього, ми постійно аналізуємо досвід минулих років, крок за кроком вдосконалюємо свою роботу. Звісно, ми розуміємо, що виборчий процес легким не буде. Не виключено, що можуть виникнути проблеми з донецьким та луганським регіонами, хоча вже вирішено, що справи, територіально підсудні донецьким та луганським адмінсудам, будемо розглядати у Харкові та Запоріжжі.
Наскільки швидко зможе відреагувати адміністративна юрисдикція на виникнення спору, пов’язаного з виборчим процесом?
Кодекс адміністративного судочинства встановлює чіткі строки, і ми їх дотримуємося. Так, наприклад, оскарження дій ЦВК суд має розглянути протягом двох днів, а оскарження результатів голосування – протягом п’яти.
Вже неодноразово Голова Верховного Суду України Ярослав Романюк висловлював думку, що Україна не може утримувати за рахунок бюджету дві окремі ланки судів (адміністративний та господарський) для розгляду незначної частини справ. Яка вірогідність того, що найближчим часом ВАСУ буде ліквідовано? Чи будете відстоювати доцільність системи адміністративних судів і чим аргументуватимете?
Питання щодо ліквідації Вищого адміністративного суду ставиться з початку його роботи у 2005 році. Звісно, я не погоджуюсь з паном Романюком, хоча й розумію його, адже це позиція усього Верховного Суду України. Очевидно, що ВСУ має намір повернути собі колишні повноваження єдиної касаційної інстанції країни. Проте ми добре пам’ятаємо, до чого призвела робота ВСУ у 2004–2005 роках, коли накопичення справ ледь не спричинило колапс судової системи країни і Верховний Суд поспіхом розподіляв справи, які мав би розглядати сам, між апеляційними округами. Коли у вересні 2005 року розпочав процесуальну діяльність Вищий адміністративний суд, то Верховний Суд передав і нам понад 14 тисяч адмінсправ. Я не бачу сенсу повертатися назад. Система адмінсудів уже неодноразово довела свою працездатність і необхідність. Досить згадати, що ми розглядаємо соціальні спори, а вони рахуються навіть не тисячами, а мільйонами. Потрібно рухатись далі, цікавитись досвідом зарубіжних країн, у яких є адміністративна юстиція. До речі, у Франції, Литві та Польщі системи адміністративних судів жодним чином не підпорядковуються Верховному Суду, оскільки там розуміють ціну самостійності у системі, де однією зі сторін є державна влада. Натомість в Україні адміністративні суди підкоряються владі – виконавчій або законодавчій, – тому нам дуже непросто бути між двома вогнями і постійно доводити ефективність та доцільність своєї роботи.
Якщо приміряти моделі адміністративного судочинства зарубіжних країн – чия пасує нам найбільше?
Мені імпонують системи адміністративного судочинства Франції та Польщі. У Франції адміністративний суд був створений ще Наполеоном І, вони мають колосальний досвід. Проте польська система нам дещо ближча ментально. На відміну від української, вона дворівнева і спрямована в першу чергу на оперативне поновлення прав людини, що порушені державою. Наша система, на жаль, не дає можливості оперативно реагувати на звернення громадян, причому навіть на ті, що стосуються соціальних виплат. Нерідко розгляд справ затягується до року, а то й до двох (якщо брати від першої інстанції до третьої, касаційної). Трапляється так, що поки звернення пенсіонера пройде всі інстанції, ми вже не знаємо, чи потрібні йому ті виплати. Навантаження на суди дуже велике, постійно отримуємо скарги, але самостійно вдіяти нічого не можемо, адже це не дефект судової системи, а прогалина на державному рівні. Якщо питання соціальних виплат державою не врегульовано, і до нас йдуть із тисячами позовів, пришвидшити розгляд справ чи збільшити штат суддів самостійно ми не можемо. Тільки у львівському апеляційному окрузі сьогодні залишки справ становлять понад 30 тис., причому 9 тис. з них ще навіть не призначені (за 2009–2011 роки). З іншого боку, нас нещодавно звинуватили у спричиненні шкоди державному бюджету на суму приблизно 15 млрд грн по соціальних виплатах.
Якщо говорити в цифрах, яке навантаження зараз, скажімо, на суддів Вищого адміністративного суду? Чи змінилося воно порівняно з минулим роком?
Упродовж шести місяців 2014 року до нас надійшло майже 38 тис. матеріалів (серед яких домінують касаційні скарги). З урахуванням залишків, у першому півріччі цього року у Вищому адмінсуді перебувало понад
87 тисяч справ. Упродовж півріччя суддями ухвалено 45 тисяч рішень, якими завершено розгляд справ і матеріалів.
Обсяг надзвичайно великий, оскільки у нас працюють лише 84 судді. Середньомісячна кількість ухвалених судових рішень, якими закінчено розгляд справ і матеріалів, на одного суддю у Вищому адміністративному суді становить 134 судових рішення.
Чи є перспективи, що кількість суддів збільшиться?
Ні, мова про збільшення кількості суддів поки що не ведеться, здебільшого тому, що ми не маємо можливості фізично розмістити нових співробітників. У нашому приміщенні 7 тис. кв. м, попри те, що за всіма нормами ми потребуємо не менше 15–20 тис. кв. м. Зараз судді сидять по двоє-троє у кабінетах, а помічники та секретарі – по десять осіб в одній кімнаті. Хоча, згідно з нормами, кожному судді має бути відведено як мінімум 23 кв. м. Це питання не особистого комфорту, а ефективності роботи. Недарма є вислів: «законне рішення суддя може прийняти лише у тиші». У більшості адмінсудів ситуація не краща: якщо 2–3 апеляційні суди ще мають нормальні приміщення, то інші не відповідають жодним нормам. Фінансове забезпечення адміністративних судів здійснюється лише на 40–43 % від загальних потреб, а з огляду на ситуацію в країні не варто розраховувати навіть на ці кошти. А це, до речі, ще й питання незалежності суддів. Адже доки у судової системи не буде захищеної частини бюджету, яку не змінюватимуть Верховна Рада чи Міністерство фінансів, доти ми будемо лише говорити про незалежність, не отримуючи її в реальності.
Виступаючи з короткою промовою перед пікетувальниками в день свого призначення, Ви пообіцяли розпочати роботу, спрямовану на боротьбу з корупцією у Вищому адміністративному суді. Як просувається ця справа? Взагалі, чи є метод, який допоможе викорінити це явище з нашої судової системи?
Питання боротьби з корупцією цілком залежить від єдності судової практики: коли суддя знатиме, що він має саме в такому форматі й саме таким чином застосовувати ту чи іншу норму матеріального права, а не так, як би йому хотілося, більшість випадків корупції в судовій системі просто не зможуть виникнути. З іншого боку, перш ніж боротися з корупцією, потрібно усунути причини її появи. Сьогодні у Вищому адмінсуді помічники і секретарі отримують приблизно по 4 тис. грн на місяць, а в судах першої та апеляційної інстанцій – від 1,5 до 2,5 тис. грн. Як вважаєте, можна гідно жити на такі кошти? Суддівську винагороду також скоротили до 18 тис. грн на місяць, а з урахуванням податку – це приблизно 14 тис. грн. Таку заробітну плату отримує Голова Верховного Суду, голови вищих спеціалізованих судів, а також судді з дуже великим стажем роботи. Переконаний, що за такого фінансового забезпечення судової системи неможливо ефективно боротися з корупцією.
Крім того, сьогодні я не бачу чіткої програми боротьби з корупцією у державі в цілому. На мій погляд, першим кроком у цьому напрямку має бути податкова амністія. Потрібно легалізувати всі кошти, які представники бізнесу з тих чи інших причин вирішили не показувати.
Державна фіскальна служба вже ініціює кампанію з легалізації прихованих доходів бізнесу, щоправда, мова йде не про амністію, а про компроміс. Як ви оцінюєте таку альтернативу? Чи виправдана насторожена реакція бізнесу щодо неї?
Я не зовсім підтримую цю ініціативу. Податковий компроміс ніколи не принесе анонсованих результатів. Недарма сьогодні виникає багато запитань з приводу того, як все це буде відбуватись. По процедурному питанню все дуже красиво написано: якщо ви брали участь у не зовсім правомірних діях стосовно сплати податку, покажіть це податковій, сплатіть 10 % від суми, прихованої від бюджету і працюйте спокійно далі. Однак, роблячи таку заяву, директор підприємства фактично здійснює явку з повинною, а у нас передбачено кримінальну відповідальність стосовно випадків несплати податків. Де гарантія того, що після впровадження податкового компромісу не прийде нова Верховна Рада, не підніме усіх цих людей із заявами і не притягне до кримінальної відповідальності? Немає. Податковий компроміс не дає амністії у розумінні кримінального права. Крім того, передбачається, що платник податку має розповідати фіскальним органам про те, де він узяв кошти, розкривати контрагента по господарських операціях… Та чи буде у директора підприємства бажання це робити? До речі, якщо пригадати не зовсім вдалий досвід проведення податкової амністії у Бельгії, то законодавці тоді звинуватили у провалі реформи податкових консультантів, які не рекомендували своїм клієнтам користуватись цією амністією.
З іншого боку, податковим компромісом (у тому вигляді, в якому нам пропонують) може зловживати і платник податку, але цей ризик чомусь ніхто не розглядає. Чи зможе держава вийти з даної ситуації – також питання.
Наскільки нам відомо, ВАСУ брав участь в обговоренні відповідного законопроекту і надавав свої консультації. Які були зауваження? Які з них врахувала, а які проігнорувала Державна фіскальна служба?
Деякі наші пропозиції врахували, зокрема, коли ми наполягали на тому, щоб платники податків чітко визначали свої операції. Проте питання щодо відповідальності і, так би мовити, «явки з повинною» залишилися без уваги.
Загалом, податковий компроміс – непогана ініціатива, але це лише крок до податкової амністії. Тож навіщо робити зайвий крок, якщо можна глобально провести амністію для всіх: і для підприємств, і для фізичних осіб? Це був би дуже гарний стимул для економіки, тим паче зараз. Пам’ятаєте, як в Італії було легалізовано €100 млрд доходів?
Я розумію, що міжнародні фінансові організації можуть виступати проти подібних заходів, аргументуючи тим, що не можна легалізувати злочинні кошти, але коли людина тоне, вона не дивиться, хто простягає їй руку допомоги. Саме у такій ситуації опинилася наша країна сьогодні.
Після податкової амністії правила доведеться змінювати, причому жорстко. У багатьох країнах несплата податків прирівнюється до державного злочину і передбачаються дуже великі строки позбавлення волі. У нас вироків майже немає, а якщо і є, то людині, яка зізнається у несплаті податків, зазвичай дають три роки умовно й відпускають.
У цілому, як Ви оцінюєте радикальні податкові ініціативи нового голови Державної фіскальної служби Ігоря Білоуса?
Сьогодні великих змін у роботі податкової я не бачу. Люди змінюються, а методи, на жаль, ні. Державна фіскальна служба і платник податку – це дві різні протестуючі сторони, і вони постійно перебувають у стані війни. Одні думають про те, як уникнути сплати податку, а інші не стільки з цим борються, як самі розробляють схеми, щоб побільше стягнути. У податковій не повинно виникати ідей на кшталт: яким чином і з кого стягнути більше коштів – це не державний підхід.
До слова, нещодавно у своєму інтерв’ю пресі Ігор Білоус говорив про необхідність застосування політичної розправи щодо окремих представників суддівського корпусу, якими будуть прийняті рішення не на користь державних органів. Як Ви до цього ставитесь?
Відверто кажучи, дивно й несподівано чути подібні пропозиції від державного посадовця такого високого рівня. Подібні висловлювання є як мінімум некоректними і недоречними та можуть розцінюватися як втручання у здійснення правосуддя. Рішення адміністративних судів, які приймаються не на користь фіскальних органів, а на користь підприємців, платників податків повинні сприйматися не як особиста образа, а як стимул до покращення певного напрямку роботи, удосконалення практики діяльності фіскальних органів. Слід пам’ятати не лише про необхідність наповнення бюджету за рахунок платників податків, але й про те, що громадяни і юридичні особи очікують від держави виконання нею зобов’язань щодо захисту їх прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади. Кодексом адміністративного судочинства України такий захист визначений як основне завдання адміністративного судочинства. Тому природно, що вирішуючи в тому числі й податкові спори, судді адмінсудів виходять з інтересів та захисту прав громадян, керуючись при цьому чинним законодавством України. Разом з тим державні (у тому числі й фіскальні) органи є повноправною стороною у таких спорах та мають усі можливості довести свою правоту у судовому порядку. Якщо це не вдається, значить дійсно мали місце неправомірні дії, рішення або бездіяльність державного органу, на що зобов’язаний вказати у своєму рішенні суд.
Ви не один рік спеціалізуєтесь на вирішенні податкових спорів. Про які загальні тенденції у їх розгляді можна говорити сьогодні?
Давати характеристику останнім тенденціям досить складно, оскільки до нас нерідко приходять справи з річним строком давності. Останні тенденції зараз тільки формуються в першій і другій інстанціях, тому розповідати про них поки зарано. Що роками не змінюється, так це стабільно велика кількість податкових скарг.
Скільки податкових спорів було розглянуто Вищим адміністративним судом України у 2013 році та за перше півріччя 2014 року?
У минулому році ВАСУ розглянув 11 843 справи, що виникли з податкових відносин. За перше півріччя 2014 року таких справ було 6 253, тому тенденція зберігається.
Від чого залежить успіх у врегулюванні спору для платника податків?
Успіх платника податків у процесі врегулювання спору залежить від законності його дій. Ніякого алгоритму немає.
Що Ви думаєте з приводу створення правового інституту досудового врегулювання податкових спорів? Коли чекати обіцяного органу, та чи буде він ефективним в українських реаліях?
Якби це від мене залежало, я б його і завтра створив. Але, на жаль, ми не маємо правового впливу на те, що відбувається в державі. У даному випадку потрібна політична воля, яка пов’язана з будівництвом державного управління та держави загалом.
Наше законодавство передбачає можливість звернення зі скаргою як до органів податкової вищих інстанцій, так і безпосередньо до суду. У більшості розвинених країн це не практикують: там є певні фільтри. Спочатку відбувається процес узгодження всіх необхідних податкових нарахувань, потім громадяни йдуть до вищих інстанцій податкових органів зі скаргою і лише після цього мають право звернутися до суду. Звісно, що відсоткове відношення звернень до суду у них набагато менше. За статистикою 90 % податкових скарг задовольняються ще до суду у США, 70 % – у Грузії та 44 % – у Російській Федерації. Якщо взяти статистику нашої Державної фіскальної служби за минулий рік, то лише 6 % скарг було задоволено на досудовому рівні повністю і близько 10 % –
частково. Очевидно, що суди перенавантажені розглядом позовів, яких би не мало бути, якби служба адміністративної фіскальної апеляції в системі Міністерства фінансів України працювала на належному рівні.
Сьогодні загострилася проблема відновлення довіри до судової системи в цілому. Які Ви бачите оптимальні шляхи вирішення цієї проблеми?
Я не зовсім погоджуюсь із формулюванням «поновлення довіри», оскільки довіра була і є. Те, що у людей з’явилася недовіра до судової системи, – це радше політична заява. Висновок про недовіру робився на підставі 10–15 резонансних судових рішень, які набули розголосу у масмедіа. Крім того, у нашій справі завжди присутній факт подвійності думки: є позивач і відповідач, які оцінюють ситуацію суб’єктивно, та в будь-якому разі є одна сторона, яка не задоволена судовим рішенням.
Законодавці пропонують провести повну переатестацію суддів, щоб повернути довіру суспільства до суду і суддів. Наскільки це раціонально?
Кожного разу, коли звучить ця пропозиція, у мене виникає запитання: а хто це буде робити? Якщо та сама комісія, то в цьому немає сенсу, а набирати нових людей – теж проблематично. Все одно залишиться людський фактор, особливо в нашій країні, де обов’язково знайдеться як не брат, то кум, або сват.
А як щодо люстрації?
У законі про очищення влади є дуже багато серйозних недоліків, тому я маю сумніви, що його можна ефективно реалізувати найближчим часом. Незрозуміло, з якою метою його приймали: для передвиборчого піару чи щоб здійснити реальні зміни. Насамперед у нас виникає питання з приводу членів Вищої ради юстиції та членів Вищої кваліфікаційної комісії, які відповідно до нового закону вважаються такими, що вже автоматично не пройшли перевірку. Яким чином потрібно їх звільняти і чи потрібно взагалі? Коли механізм запрацює, я думаю, буде виникати ще багато риторичних запитань і навіть протиріч Конституції.
Що Ви думаєте з приводу підвищення вікового цензу для претендентів на суддівську посаду?
Все досить відносно і залежить, насамперед, від здоров’я людини. Наприклад, у США взагалі немає вікового цензу, там судді можуть працювати, так би мовити, «довічно». Хоча це теж проблема, адже не завжди фізичний стан людини, її здоров’я дозволяють їй здійснювати правосуддя. Це питання справді потрібно врегульовувати. Можливо, слід запровадити перевірку стану здоров’я кожного судді при досягненні ним певного віку. Поки що у нас відповідна медична довідка видається лише на момент першого призначення.
Прокоментуйте, будь ласка, нещодавно прийнятий Закон України «Про здійснення правосуддя та кримінального провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції». Зокрема, чи врегульоване питання соціального захисту суддів тих судів, що розташовані в зоні АТО?
Донецький апеляційний та Луганський і Донецький окружні суди зараз не працюють – їхню діяльність тимчасово припинено у зв’язку з проведенням антитерористичної операції. Відповідно до нашого розпорядження, розгляд адміністративних справ, підсудних адміністративним судам, розташованим у районі проведення антитерористичної операції, здійснюється Запорізьким та Харківським окружними адміністративними судами (справи, підсудні Донецькому та Луганському окружним адмінсудам), а також Харківським апеляційним адміністративним судом (справи, що підлягають перегляду в апеляційному порядку Донецьким апеляційним адміністративним судом).
Більшість суддів знаходяться поза зоною АТО в різних містах, де мають можливість розміститись. Намагаємося своїми силами підтримувати суддів, оскільки питання щодо розміщення майже не фінансується. Зараз ми тримаємо з усіма зв'язок, вирішуємо, яким чином залучати їх до праці. Питання щодо заробітної плати вже вирішили – кошти їм перераховуються. Хоча вони не мають права здійснювати правосуддя, оскільки ці суди тимчасово призупинили свою діяльність.
Про яку кількість суддів йде мова?
Орієнтовно 110–120 суддів. Якщо говорити про працівників апаратів судів, то на кожного суддю – ще по 3–4 співробітники, а з урахуванням водіїв та технічного персоналу набереться щонайменше 500 чоловік.
Після внесення змін до Закону «Про відновлення довіри до судової влади» термін перебування голови суду на посаді скоротився до одного року. Чи не закороткий термін? Будете вносити пропозиції щодо його подовження?
Термін дуже короткий. Але не в моїй компетенції його подовжувати. Зізнаюсь, доволі складно навіть скласти план дій, оскільки немає часу його реалізувати і побачити результати. Тим паче в нас так побудована система, що Голова ВАСУ – це не лише керівник суддів, але й головний фінансист, господарник, організатор.
Олександре Миколайовичу, якого стилю керівництва Ви дотримуєтесь?
Важко визначитись зі стилем. В одних ситуаціях потрібно бути демократом, в інших – не зайве проявити жорсткість. Але, мабуть, більше демократичного. До речі, перше, що я зробив, – зняв особисту охорону. Мої двері відчинені для всіх.
З якими труднощами Вам довелося зустрітись у перший місяць роботи? Що нелегко дається зараз?
Раніше я був секретарем судової палати, тож на системі знаюсь добре і вивчати все з нуля не довелося. Труднощі пов’язані з глобальністю роботи голови суду, дуже великим обсягом завдань. По суті, під моїм керівництвом опинився не лише Вищий адміністративний суд, але й уся система адміністративного судочинства країни. Зробити по дзвінку кожному з голів суду, поспілкуватись, дізнатись, які в них проблеми, – це вже один день… Часу катастрофічно не вистачає. Але я постійно працюю над собою, намагаюсь організовувати роботу, щоб вирішити хоча б частину наявних у нас проблем. Сподіваюся, за підтримки колег та однодумців більшість із задуманого й необхідного вдасться втілити у життя.
Олександр Нечитайло
Український юрист, суддя, чинний Голова Вищого адміністративного суду України
Головне
