№11(22)(2013)

Транспортна інфраструктура належить до стратегічно важливих елементів регіонального розвитку, що включає забезпечення розширеного доступу до суспільних послуг населення віддалених регіонів, реалізацію туристичного потенціалу країни, а також зміцнення виробничих зв’язків між адміністративно-територіальними одиницями. Таким чином, її стан, і дорожнього господарства зокрема, впливає на ефективність роботи виробничого сектору, розвиток туристичної галузі та соціальної сфери.

Нині питання фінансування побудови мережі доріг загального користування набуває особливої актуальності, зважаючи на низку чинників. У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України від 2013 р. розвиток транспортної інфраструктури визначено одним з пріоритетних завдань державної політики. Однак за даними Міністерства інфраструктури України, зі 170 тис. км доріг загального користування лише приблизно 2,5 тис. км можна визнати такими, що відповідають національним стандартам. У звіті Всесвітнього економічного форуму з глобальної конкурентоспроможності за рівнем розвитку автошляхів Україна посідає лише 144 місце зі 148 країн світу.

Що заважає розвиткові 
дорожнього господарства
Основними проблемами, що гальмують розвиток дорожнього господарства в Україні, є, насамперед, відсутність капітального ремонту мережі доріг загального користування, недостатній обсяг бюджетних ресурсів для встановлення дорожнього покриття, яке б відповідало міжнародним вимогам. Відсутні ефективні механізми фінансування дорожніх робіт та контроль за їх виконанням. Додає клопоту й високий рівень корумпованості апарату управління дорожнім господарством.
Щоб зрозуміти, як можна подолати ці проблеми, доцільно розглянути механізм регулювання дорожнього господарства в Україні, а також зарубіжний досвід у цій сфері. Так, згідно з Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 456/2011, реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами здійснює Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Згідно з Положенням про Державне агентство автомобільних доріг України, до основних завдань цього органу виконавчої влади належать:
реалізація державної політики, а також внесення пропозицій щодо її формування у сфері дорожнього господарства;
здійснення управління автомобільними дорогами загального користування;
інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики у відповідній сфері;
організація реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, відповідного інженерного облашту­вання, розміщення об’єктів дорожнього сервісу та інших споруд;
забезпечення технічного регулювання у сфері реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг;
здійснення управління об’єктами державної власності.
Отже, функції Укравтодору охоплюють не лише технічні питання обслуговування мережі доріг загального користування, а й питання реалізації державної політики у цій сфері загалом. Зважаючи на знач­ний обсяг проблем, що існують у галузі дорожнього господарства, зокрема, невідповідність національного дорожнього покриття міжнародним стандартам та фактичну відсутність якісного сервісу в галузі, можна зробити висновок про недостатню реалізацію управлінського потенціалу цього органу виконавчої влади через відсутність ефективних методів регулювання та фінансування розвитку дорожньої інфраструктури.
Мережа автомобільних доріг загального користування в Україні складає 169,1 тис. км, 20,1 тис. км з яких є дорогами загальнодержавного значення. Загалом на території України побудовано сім автомобільних транспортних коридорів (міжнародні: № 3, 5, 9; національні: Балтійське море – Чорне море, Європа – Азія, ЧЕС; Євроазіатський). Довжина доріг за напрямами транспортних коридорів становить 5240 км. За наявності ефективних механізмів управління та фінансування розвитку такої мережі автошляхів стане можливою реалізація транзитного потенціалу України, що позитивно вплине на економічне зростання.
Наразі основним джерелом фінансування розвитку мережі доріг загального користування є кошти державних та місцевих бюджетів. З державного бюджету фінансується ремонт та обслуговування автошляхів міжміського сполучення, у той час як відповідальність за аналогічні роботи у містах та селищах несуть місцеві бюджети. Стан фінансування дорожнього господарства України з державного та місцевих бюджетів подано у табл. 1.

Як бачимо, фінансування дорожнього господарства з державного бюджету в Україні у 2012 році зменшилося більш ніж на 1488 млн грн, тоді як зростання фінансування з місцевих бюджетів є незначним. За інформацією Укравтодору, втрати економіки від незадовільного стану автомобільних доріг сягають 55 млн грн на рік, що становить майже 3,7 % ВВП. При цьому на ремонт та розбудову дорожньої інфраструктури державним бюджетом передбачено трохи більше 1 % ВВП.

Які рекомендації?
Стан доріг, що пролягають територією України, є предметом широкого обговорення владних кіл, громадськості та міжнародних організацій. У рекомендаціях Європейського Союзу та Програми розвитк­у ООН від 2010 року йдеться про те, що в Україні доцільно здійснити реформу транспортної системи та провести гармонізацію транспортного законодавства відповідно до законодавства Європейського Союзу. Такі кроки, згідно з висновками експертів ЄС та ООН, сприятимуть використанню транзитного потенціалу та вигідного географічного розташування країни.
Також у рекомендаціях вказується на той факт, що транспортний сектор економіки України у його сучасному стані здатний задовольнити лише базові потреби економіки та населення у перевезеннях. При цьому рівень безпеки, показники якості та ефективності перевезень пасажирів та вантажів, енергоефективності, техногенного навантаження на довкілля не відповідають більшості міжнародних вимог. Міжнародні експерти відзначають відставання в розвитку транспортної мережі, транспортних технологій та особ­ливо – відставання розвитку автодоріг загального користування від темпів автомобілізації країни. Таким чином, враховуючи оцінки міжнародних експертів, необхідно пришвидшити реформування дорожнього господарства з метою підвищення ефективності управління цією галуззю.
Громадське обговорення стану мережі доріг загального користування відбувається як шляхом публікацій відповідної інформації у ЗМІ, так і у вигляді дебатів. Дебати на тему «Якісні дороги – дороге задоволення для України», які відбулися 26 вересня 2013 року, дали змогу фаховим експертам обмінятися міркуваннями стосовно перспектив розвитку дорожнього господарства. Йшлося про те, що забезпечення високої якості доріг у короткостроковій перспективі значно ускладнюється через обмеженість бюджету дорожнього фонду. За оцінками Укравтодору, вартість приведення доріг загального користування до сучасних вимог становить близько 500 млрд грн, а тривалість процесу оновлення складає десять років.
Проте існуюча система фінансування не забезпечує належного стимулювання підвищення якості доріг в Україні, оскільки обсяг коштів, що виділяються на дорожнє будівництво, залежить від обсягу виконаних ремонтних або будівельних робіт. Такий підхід створює можливість штучної максимізації результативних показників, що негативно впливає на якість результатів. На думку голови Укравтодору Є. Прусенка, за наявних обсягів фінансування підвищення якості доріг загального користування є можливим шляхом зміни системи оплати за виконання робіт із спорудження та реконструкції об’єктів транспортної інфраструктури. Необхідно також змістити точки відповідальності підрядних організацій з обсягів виконаних дорожніх робіт на безпосереднє утримання та обслуговування автошляхів. Справедливою є думка партнера компанії Deloitte за напрямом «Практика державного сектору» С. Діксона, який вказує на необхідність визначення чіткої стратегії подальшого розвитку дорожньої інфраструктури.

Чи допоможе Державна програма?
Для оптимізації управління дорожнім господарством України 26 вересня 2013 року було ухвалено Державну цільову економічну програму розвитку автомобільних доріг загального користування на 2013–2018 рр. Її метою є забезпечення ефективного функціонування та розвитку мережі автомобільних доріг загального користування, будівництва й реконструкції 1,5 тис. км та ремонту понад 24 тис. км автомобільних доріг. Огляд варіантів фінансування розвитку доріг загального користування в Україні згідно із вказаною програмою висвітлено у табл. 2.

У програмі зазначається, що, починаючи з 2013 року, буде продовжена робота із залучення інших додаткових джерел фінансування для будівництва та експлуатації автомобільних доріг на умовах державно-приватного партнерства (концесії), зокрема, розроблення конкурсної документації на найбільш капіталомісткі об’єкти (Краковець – Львів – Броди – Рівне, Щербаківка – Харків – Новомосковськ – Дніпропетровськ – Запоріжжя – Сімферополь, Ульянівка – Миколаїв – Херсон – Красноперекопськ – Сімферополь; перша черга великої кільцевої автомобільної дороги навколо м. Києва від автомобільної дороги Київ – Знам’янка до автомобільної дороги Київ – Чернігів – Нові Яриловичі з мостовим переходом через р. Дніпро; Одеса – Рені на ділянці Одеса – Монаші з мостовим переходом через Дністровський лиман), проведення концесійних конкурсів тощо.

Прогнозні обсяги фінансування розбудови мережі доріг загального користування подано на рис. 1.
Як бачимо, 80,45 млрд грн, або 37,60 % від вартості програми, планується залучити з таких джерел, як кредитні кошти, кошти міжнародних фінансових організацій та кошти приватних інвесторів. Варто зазначити, що зацікавленість приватних інвесторів у реалізації проектів з розбудови дорожньої інфраструктури значною мірою зумовлюється обсягом автомобілепотоку на потенційно платній ділянці дороги. В Україні кількість доріг з високою щільністю руху, зокрема доріг міжміського сполучення, невелика через відносно низьку щільність населення. Таким чином, існує ризик низької віддачі від інвестицій, що викликає необхідність нормативно-правового регулювання захисту інвестора від ризиків недотримання очікуваного прибутку.

Варто звернутися 
до міжнародного досвіду?
А. Тімар, експерт міжнародного рівня з питань політики євроінтеграції з особливим акцентом на аспектах розвитку транспортної інфраструктури зазначає, що необхідним є посилення контролю якості та управління роботами з ремонту та будівництва доріг. Досвід Угорщини, на думку А. Тімара, свідчить про доцільність залучення міжнародних експертів та контролюючих організацій у процесі будівництва автошляхів.
У Польщі, яка вступила до Європейського Союзу у 2004 році, будівництво значного обсягу мережі доріг загального користування було профінансовано за підтримки ЄС. Зауважимо, що ця країна є одним з найбільших реципієнтів фінансової допомоги для нових членів ЄС, при цьому значний обсяг наданих коштів спрямовується на будівництво мережі доріг. Така фінансова допомога, яка надається за умови співфінансування проектів за рахунок державного бюджету країни-реципієнта, коливається у межах 25 % – 75 % вартості проекту. У табл. 3 подано зарубіжний досвід встановлення співвідношення обсягу платних та безкоштовних доріг за останніми доступними даними (2008 р.).

Можливо, обрати концесію?
На особливу увагу заслуговує застосування механізму державно-приватного партнерства у процесі розвитку дорожньої інфраструктури. Концесійні угоди є найбільш поширеним видом ДПП при будівництві об’єктів дорожньої інфраструктури, зокрема, доріг, мостів та тунелів. Застосування такої моделі зумовлене обмеженістю бюджетних ресурсів. При оформленні концесійних угод важливо визначити форму прибутку приватного партнера. До таких форм належать:

 Плата за користування автошляхами згідно з визначеним тарифом:
Закрита – в’їзд та виїзд з автошляху закритий, що дає змогу регулювати оплату відповідно до відстані поїздки.
Відкрита – фіксована плата на в’їзді незалежно від відстані поїздки.
Віньєт – фіксована щорічна плата автовласників за користування дорогами.
Електронна – рахунки за проїзд відповідно до даних GPS (використовується переважно для вантажного транспорту).

Бюджетні відрахування – компенсація недоотримання прибутку у випадку низького автомобілепотоку.
Фінансування таких проектів винятково на основі державно-приватного партнерства є можливим лише у високорозвинених країнах, де платоспроможність населення створює підґрунтя для отримання приватним інвестором прибутку від плати за проїзд. Тому концесійні проекти з будівництва доріг можуть потребувати державного субсидування. Саме тому в таких країнах, як Польща, Угорщина, Чехія та Мексика, приватні інвестори отримують від держави компенсацію за збитки, пов’язані з недостатнім обсягом автомобілепотоку на платних автошляхах. У розвинутих країнах, зокрема Франції та Італії, фінансування розвитку дорожньої інфраструктури здійснюється переважно за допомогою ДПП. Так, у Франції за рахунок приватних інвестицій побудовано мережу автомобільних доріг протяжністю майже 7 тис. км, обслуговування яких здійснюється за рахунок плати за користування за встановленими тарифами. Важливо, що у більшості країн ЄС фінансування поточного ремонту та обслуговування безкоштовних автошляхів загального користування здійснюється за рахунок податків, які називаються цільовими.
Також існує практика платного в’їзду до центру міст із високою щільністю автомобілепотоку (наприк­лад, у Лондоні). У Німеччині платними є лише деякі відрізки доріг, що ведуть до рекреаційних зон Альпійських гір. При цьому на території ЄС діють жорст­кі обмеження тарифів за користування мережею автомобільних доріг.
Таким чином, реалізація інвестиційного проекту з будівництва доріг, спрямованого на отримання економічного ефекту, має свої особливості. Зокрема, тарифні обмеження за користування дорогою значно підвищують період окупності проекту, а отже, такі проекти стають менш привабливими для інвесторів. Також слід взяти до уваги той факт, що використання ДПП для розвитку мережі автошляхів загального користування обмежується інтенсивністю автомобілепотоку та платоспроможністю громадян.

Що потрібно Україні?
З метою ефективної реалізації державної політики у сфері інфраструктури та реалізації ефективних методів фінансування створення сучасної транспортної мережі в Україні необхідно, насамперед, визначити чітку стратегію подальшого розвитку дорожньої інфраструктури та встановити перелік проектів з будівництва автошляхів, до яких доцільно застосувати механізм ДПП. Варто посилити контроль якості та управління роботами з ремонту та будівництва доріг, зокрема із залученням міжнародних експертних та контролюючих груп, запровадити реалізацію проектів із будівництва доріг загального користування на умовах концесії. Потрібно також розробити механізм компенсації потенційних збитків приватних інвесторів з державного та місцевих бюджетів відповідно до локалізації проекту будівництва дорожнього покриття, а також встановити тарифи за проїзд дорогами, побудованими на концесійних засадах, для вантажного та комерційного транспорту, оскільки автомобілепотік приватного характеру може виявитися низьким.