Україна домовилася з МВФ про те, що законопроект про нову Службу фінансових розслідувань буде прийнятий до кінця квітня. Проте політикам поки не вдалося не тільки прийняти документ, а навіть узгодити його ключові положення. Це питання висвітило видання DELO.UA.
Україна згідно з новим меморандумом пообіцяла Міжнародному валютному фонду до кінця квітня прийняти законопроект про Службу фінансових розслідувань (СФР) замість ліквідованої податкової міліції. Після отримання четвертого траншу фінансової допомоги не минуло й місяця, але дедлайн по першому структурному маяку ми вже провалили. Адже проект закону про СФР ще навіть не внесений до парламенту, а депутати розійшлися на канікули до 16 травня. Та й шанси, що документ швидко пройде комітети і сесійні зали близькі до нуля, адже він викликав чвари ще до того, як потрапив в Раду.
Кілька тижнів тому Міністерство фінансів представило текст законопроекту Кабміну, уряд схвалив та направив на розгляд Національної ради реформ. Проте, коли відбудеться засідання Нацради, скільки часу знадобиться комітетам Верховної Ради, так і самому парламенту, поки невідомо. Але міністр фінансів Олександр Данилюк вважає, що роботу Служби можна запустити через півроку після прийняття довгоочікуваного документа. А тим часом міністерство вже почало розробляти підзаконні акти і практичні кроки для запуску СФР. Хоча в Мінфіні не виключають, що розгляд законопроекту будуть всіляко затягувати.
Хто буде контролювати нову Службу?
Схвалений Кабінетом міністрів законопроект не дає відповіді на одне з ключових питань - якому міністерству буде підпорядкована Служба фінансових розслідувань. Згідно з проектом документа, роботу СФР має координувати уряд через міністра, визначеного положенням про Службу.
Тобто Кабмін проголосував за те, щоб залишити за собою право визначити відповідального за СФР міністра без участі Верховної Ради, а також при необхідності міняти міністра знову-таки без узгодження з депутатами.
Такий розклад не влаштовує багатьох. Адже він робить можливим політичний торг за те, щоб стати контролюючим Службу міністром. Голова податкового комітету парламенту Ніна Южаніна, наприклад, заявила, що якщо Служба буде правоохоронною структурою, то законом потрібно обов'язково врегулювати "найголовніший принцип її створення".
Та й всередині уряду з цього приводу є різні думки. Голова міністерства внутрішніх справ Арсен Аваков наполягає, що саме його відомство має координувати роботу нового правоохоронного органу, який забере на себе функції податкової міліції, економічних підрозділів Нацполіціі і Служби безпеки. У Данилюка ж запевняють, що контролювати СФР має міністерство фінансів.
Позицію Мінфіну підтримує і Міжнародний валютний фонд, і експертне середовище. Наприклад, в реанімаційному пакеті реформ вказують на не настільки успішну реформу поліції, корупцію, вже існуючі повноваження МВС, а також на низьку ефективність розслідування економічних злочинів.
Які повноваження будуть у Служби фінрозслідувань?
Якщо все-таки Служба буде створена "під" Мінфіном, вважає Аваков, то повинна виконувати виключно аналітичні функції та передавати виявлені злочини, наприклад, в Держбюро розслідувань (яке, до речі, за півтора роки не тільки не було створено, але навіть не отримало керівника). Тобто глава МВС, категорично проти, щоб в такому випадку СФР мала можливість самостійно вести розслідування економічних злочинів, а працювала тільки в співпраці з існуючими органами.
Народний депутат і голова податкового комітету Ради Ніна Южаніна в свою чергу вважає, що в проекті законі мало говориться про саму аналітичну складову роботи СФР. "У переліку завдань десь в кінці згадується" запобігання і виявлення правопорушень у сфері господарської діяльності, які прямо або побічно завдають шкоди громадським інтересам у сфері фінансів ". А нам потрібна аналітична служба, і для цього наповнення законопроекту повинно бути зовсім іншим", - каже Южаніна.
Міністерство фінансів в свою чергу запевняє, що буде відстоювати не тільки свою відповідальність за Службу фінрозслідувань, але також і її повноваження вести оперативно-розшукову діяльність.
За словами Олександра Данилюка, без цих повноважень "буде створено ще один орган, але толку від нього не буде".
Служба повинна використовувати аналітичні підходи при розкритті економічних злочинів. Новий орган повинен стати фінансовим НАБУ, кажуть в Мінфіні. Але щоб він працював якісно, повинен мати всі інструменти для розслідування, запевняє радник міністра фінансів Сергій Коваленко.
"Ми дуже багато говорили, що це буде аналітичний орган. Насправді, аналітичні функції просто необхідні для виявлення і розкриття злочинів, але для якісного розслідування однієї аналітики буде недостатньо. Спробую пояснити, чому ми все-таки прописали в законі оперативно-розшукові функції для Служби. Якщо орган не матиме таких повноважень, це значить, що необхідно буде ззовні залучати інших правоохоронців для оперативно-розшукової діяльності, для слідства, для негласних розшукових дій. Ними буде займатися Нацполіція або Служба безпеки. Не знаю, чи вірите ви поліції і СБУ, але - судячи з численних публікацій в ЗМІ, відгуків представників бізнесу, які стикалися з цими органами - є всі підстави для сумнівів в законності дій деяких працівників цих органів. А якщо є такі співробітники, то це вже недовіра. Я вірю, що нам вдасться створити новий орган, який буде працювати якісно, як НАБУ ", - говорить Коваленко.
Радник міністра додає, що зараз в Мінфіні розглядають навіть можливість створення в складі СФР спецпідрозділу. Це не фінальне рішення, але таке питання обговорюється. Сергій Коваленко пояснює, що слідчому Служби може знадобитися силова підтримка, наприклад, коли у підприємства-фігуранта розслідування приватна охорона з колишніх співробітників спецпідрозділів, яка відмовляється пускати правоохоронців на територію і перешкоджає законному проведенню процесуальних дій.
"Зараз в законопроекті передбачено, що в таких випадках необхідно залучати поліцейський" КОРД ". Ми проаналізували порядок взаємодії всередині поліції, і виявилося, щоб залучити" КОРД "для самої поліції, необхідно цілих два тижні. За цей час підприємство дізнається, хто, коли і навіщо до нього прийде. Це ризики витоку інформації і деякі інші ризики ", - пояснює радник міністра фінансів.
У Мінфіні також погоджуються, що схвалений Кабміном законопроект, зберігає залежність Служби від прокуратури. Адже вона буде виконувати функції процесуального керівництва. Тобто, не тільки мати доступ до інформації про досудове розслідування, узгоджувати клопотання слідчих про проведення розшукових або негласних слідчих дій, направляти до суду обвинувальні акти, а й безпосередньо давати доручення детективу, тобто фактично направляти розслідування в певне русло. У розвинених країнах прокуратура в даному випадку тільки стежить за законністю дій детектива, але жодним чином не повертає розслідування в той чи інший бік.
"Ризики є, - погоджується Сергій Коваленко. - Але якщо ми задумали створити галузеву прокуратуру, яка буде працювати виключно з економічною злочинністю, це буде суперечити розробленій стратегії реформування органів прокуратури". У Мінфіні, кажуть, що вони самі не знають, як вирішити цю проблему. Але припускають, що на створення спеціалізованої економічної прокуратури підтримки поки що не знайдено.
Які злочини буде розслідувати нова Служба?
З Міжнародним валютним фондом Україна домовилася про створення єдиного органу, який буде відповідальний "за розслідування всіх економічних злочинів проти держави". Тобто СФР повинна перебрати на себе всі обов'язки по боротьбі з фінансовими злочинами, а дублювання функцій виключено.
При цьому штат нової Служби, згідно з меморандумом, повинен бути невеликим. А оскільки співробітників повинно бути небагато - близько 2-3 тис - в Мінфіні пропонують обмежити перебування під слідством Служби 21 статтею Кримінального кодексу. Детективи СФР будуть розслідувати використання фінансових ресурсів держави, злочини в сфері фінансової та банківської системи, що стосуються фінансування політичних партій, зловживання, злочини, пов'язані з цінними паперами, підакцизними товарами, а також податкові злочини.
У Мінфіні кажуть, що в ході роботи робочої групи були пропозиції передати в підслідність Служби близько 120 статей Кримінального кодексу. "У тому числі були такі порушення як неналежне виконання обов'язків по догляду за дитиною, псування культурної спадщини, пошкодження транспортних засобів, порушення законодавства про працю. Це хіба питання економічної злочинності? – ставить запитання радник міністра Сергій Коваленко. - Якщо дати службі таку підслідність, вона буде паралізована. Просто доручити СФР розслідувати статтю 190 (шахрайство - ред.), і тоді кожен детектив буде зобов'язаний ловити ворожок на вокзалах, за минулий рік тільки по шахрайству було відкрити близько 100 тис. кримінальних проваджень ".
Тому міністерство сконцентрувалося лише на статтях, які передбачають порушення зі значним збитком економіці.
Ті ж статті, які в кодексі прописані ширше, і під їх дію можуть підпадати як дрібні, так і злочини в великих та особово великих розмірах, навмисне вирішили не передавати СФР. Те ж шахрайство (ст. 190 Кримінального кодексу) або розкрадання майна, зловживання службовим становищем (ст. 191 КК), могло спричинити за собою збитки на суму 1 тис. грн, а могло і на мільйони гривень. "Якраз другою статтєю часто зловживають непорядні правоохоронці, - каже Коваленко. - Ми хотіли передати СФР тільки кілька частин цих статей, в яких мова йде про масштабні злочини. Але прокуратура сказала, що неможливо сформувати підслідність різних органів в межах різних частин статті. Тобто можна брати або цілу статтю або не брати зовсім, в результаті, ці статті додані в проекті в додаткову підслідність Служби, тобто злочини по ним буде розслідувати СФР тільки якщо вони виявлені при розслідуванні злочину, який відноситься до основної підслідності Служби і безпосередньо пов'язане з таким злочином. Це дозволить не розбивати розслідування на частини, передаючи інші статті в інші органи, а комплексно розслідувати злочинний ланцюжок в межах одного кримінального провадження ".
Міністр внутрішніх справ Арсен Аваков не згоден, щоб все масштабні економічні злочини розслідувала СФР. "Я спитав міністра фінансів, якщо з сільського бюджету вкрали гроші на шифер, Служба фінансових розслідувань буде цим займатися?" Нє, це, напевно, занадто мало ", - відповів він. Ага, ви будете виколупувати родзинки з булочки. А, умовно кажучи , поліція буде займатися іншим барахлом, є елітне НАБУ, є міні-елітна СФР, а тут все решта. Так це не працює ", - сказав Аваков в одному зі своїх інтерв'ю. Тому, очевидно, Мінфіну доведеться відвойовувати і підслідність.
Хто буде обирати керівника і детективів?
У Мінфіні хочуть, щоб кандидатів на керівника СФР і двох його заступників пропонував відповідальний міністр, а затверджував Кабмін. Щоб забезпечити неупередженість, міністр оголошує конкурс, йдеться в законопроекті. Правда, консультативний, та й порядок його проведення затверджує сам міністр.
Ці норми закону викликали претензії як у народних депутатів, так і у громадськості. "Керівний склад Служби не повинен відчувати жодних зобов'язань перед майбутнім керівництвом, тому вплив міністра при вибори керівників неприпустимо. Так само і з вибором детективів. Керівник не повинен впливати на їх відбір. Тоді він буде оцінювати співробітників тільки за професійними якостями і за виконанням покладених на них функцій ", - говорить народний депутат Тетяна Острикова.
Експерти реанімаційного пакету реформ з нею згодні і вважають, що при виборі кандидатів на посаду керівників СФР міністр повинен обов'язково враховувати думку конкурсної комісії.
У Мінфіні ж кажуть, що єдиний дійсно незалежний конкурс, до якого не було питань у громадськості, був на посаду керівників НАБУ.
"Після цього було ще кілька нібито відкритих і прозорих конкурсів. Але зараз раптом ми чуємо від одного з депутатів, що в тому ж НАЗК після прозорого конкурсу є люди, за якими стоять провідні політики і ці люди пройшли" з якихось квот "- а це вже насторожує і підриває довіру до об'єктивності конкурсу ", - говорить Сергій Коваленко. - Тому зараз вкрай важливо виробити такий механізм, щоб конкурси на посади в СФР були дійсно якісними, об'єктивними і прозорими. Адже навіть багато громадських організацій, які можуть делегуватис в конкурсні комісії, здавалося б представників громадськості, насправді часто пов'язані з різними політиками, які мають на них вплив ".
Куди менші, але все ж викликав дискусії розмір зарплат для керівників і співробітників Служби фінрозслідувань. А вони складуть від 40 до 10 прожиткових мінімумів (або від 64 до 16 тис грн) для керівника СФР і простого службовця відповідно. Детективи ж отримуватимуть 32 тис грн. Проте, в Мінфіні очікують, що і за цією нормою буде опір. При цьому підкреслюють, що дуже важливо доопрацювати саме цей законопроект. Адже якщо документ буде розкритикований, і ніхто не захоче йти на компроміс, то приймуть рішення починати роботу по новому, а тим часом відновлять податкову міліцію.
