№9-10(44-45)(2015)

Наша держава виділяє значні бюджетні кошти на фінансування соціального захисту. З 2002 по 2014 рік у зведеному бюджеті видатки на ці цілі збільшилися у 10,9 раза, у тому числі в державному бюджеті в 11,1 раза, у місцевих бюджетах – у 10,7.

Частка видатків на соціальний захист у бюджетах усіх рівнів також збільшувалася. У 2014 році у зведеному бюджеті вона становила 26,4 %, у державному – 18,7 %, місцевих – 25,5 %, зростання відповідно – 5,5 %, 2,3 %, 6,2 %. У ВВП ця частка теж має тенденцію до зростання і є найвищою порівняно з іншими видатками бюджету: 2014 року у зведеному бюджеті вона становила 8,8 %, державному – 5,1 %, місцевих – 3,7 % (табл. 1).

Статистика свідчить, що видатки бюджетів всіх рівнів (зведеного, державного, місцевих) на соціальний захист постійно зростають. Загалом же обсяг соціальних видатків в Україні у 2014 році становив 35,3 % від ВВП, а без урахування видатків на освіту (за методологією ОЕСР) – 28,9 % (табл. 2). За цим показником країна перебуває на рівні розвинених європейських країн із найвищою часткою соціальних видатків (табл. 3). Однак, незважаючи на зростання видатків, система соціального захисту є неефективною, соціально несправедливою.

Саме тому завдання модернізації системи соціального захисту нині є найбільш актуальним і пріоритетним у соціально-економічному розвитку та бюджетній політиці країни. Поступове й поетапне реформування української економіки, зміни в поточному законодавстві, трансформація демографічної структури населення та поява нових груп вразливих верств зумовлюють потребу запровадження нових адекватних інститутів соціального захисту громадян, які б покривали наявні найвагоміші соціальні ризики суспільства, сприяли підвищенню рівня суспільної довіри.

Основні проблеми чинної системи пільг

Однією з важливих форм соціального захисту населення є надання пільг. Незважаючи на декларування стратегічних цілей реформування цієї сфери, позитивних результатів поки що не досягнуто. Не секрет, що чинна система пільг давно вичерпала свої можливості і нині потребує докорінного оновлення. Держава вже не може виконувати свої зобов’язання, оскільки фінансових ресурсів на забезпечення надання пільг явно недостатньо. За оцінками різних експертів, загальна вартість задекларованих у чинному законодавстві пільг становить від $4 до $6 млрд на рік, проте реально фінансується лише їхня невелика частина. За іншими оцінками, для обслуговування пільг необхідна сума, яка дорівнює половині державного бюджету.

Ми також можемо констатувати, що нинішня система пільг є економічно необґрунтованою. Існує понад 600 різних видів пільг, число пільговиків сягнуло 17 млн осіб, у той час як працюючих – лише 16 млн. Аналітики підрахували, що через неефективну систему пільг держава втрачає 60 млрд грн на рік. Такому стану справ сприяє недосконалість законодавчої бази, зокрема значна кількість нормативно-правових актів, відсутність їхньої системності, упорядко­ваності, різниця у тлумаченні та застосуванні. Право на одержання пільг визначено 50 законодавчими і нормативно-правовими актами.

Неодноразово наголошувалося і на такій проблемі, як низький рівень адресності пільг.

Пільгоотримувачі переважно сконцентровані в середньодохідних групах населення. У той час як 10 % найбідніших громадян України отримують 2 % соціальних пільг, 10 % найзаможніших громадян отримують їх аж 22 %, тобто в 10 разів більше. Окрім цього, нині в цій системі ми стикаємося із соціальною несправедливістю, адже надання пільг здійснюється на основі приналежності до певної категорії (підтримка статусних груп), а не на основі їхніх реальних потреб, тобто домінує категоріальний підхід залежно від соціального статусу чи професійної діяльності, причому кількість пільг за професійною ознакою є більшою, аніж за соціальною. Крім того, бюджетне забезпечення професійних пільг є значно кращим, ніж соціальних.

Маємо й таке явище, як непрозорість системи пільг. Складність адміністрування і високі адміністративні витрати, відсутність достовірного обліку громадян, які мають право на отримання пільг, створює широкі можливості для зловживання. Не слід відкидати й факти корупції у сфері соціального захисту, зокрема при встановленні статусної групи, що дає право на відповідну пільгу, чи при нарахуванні соціальної допомоги. Із усіх виявлених посадових злочинів 20 % припадає на сферу соціального захисту.

З метою розробки єдиної бази даних про всіх осіб, які мають право на соціальні пільги, було передбачено проведення експерименту у 2013–2014 роках зі створення єдиного інформаційного середовища соціальної сфери (ЄІССС) та запровадження національної картки на базі технології НБУ, що дало б можливість перейти до адресного надання пільг та допомоги.

Світовий банк кілька років тому виділив на створення нової системи обліку пільговиків $100 млн, однак така система створена не була, а кошти витрачені. Тепер у процесі реформування субсидій Мінсоцполітики доробляє наявний реєстр, а Світовий банк надає нову позику на $300 млн і розробляє для України свою систему. У майбутньому ці системи мають об’єднатися. Повинна запрацювати єдина база даних, що враховуватиме всі пільги, доходи, власність тощо.

Вказані проблеми системи соціальних пільг призводять до надмірного навантаження на бюджет, до зловживань, бюрократії, корупції. Тому, як зазначив Лєшек Бальцерович, автор проведеної на початку 1990-х блискучої економічної реформи в Польщі, названої «шоковою терапією», в Україні необхідно скасувати максимальну кількість пільг. Відповідні положення містяться у Коаліційній угоді, де зазначено, що реформування системи пільг відбуватиметься за трьома напрямами: скасування пільг, передбачених чинним законодавством, але які ніколи не застосовувалися; адресність пільг; посилення соціальної справедливості при наданні пільг.

Перші кроки щодо посилення адресності вже зроб­лено. Зокрема, більшості пільговиків, які мають право на пільгу з житлово-комунальних послуг, вона встановлюватиметься залежно від доходів сім’ї. На компенсацію підвищення цін і тарифів у сфері ЖКГ для пільговиків виділено з державного бюджету 24,4 млрд грн. Право на субсидію повинні мати до 4 млн сімей (нині 1,1 млн осіб). Однак наразі відсутнє науково-технічне обґрунтування окремих норм споживання енергоресурсів, на підставі яких формуються обсяги субсидій. При наданні пільг і субсидій застосовуються норми користування природним газом, які не переглядалися понад 15 років, що не сприяє його економному використанню. Натомість виникає потреба у збільшенні обсягів субсидій.

Важливим для реформування пільг є впорядкування пільгового проїзду в транспорті. Право на пільгу з безкоштовного чи частково безкоштовного проїзду мають майже 12 млн громадян. Однак насправді ні транспортні організації, ні фінансові органи не знають, якою є фактична кількість громадян, що користуються транспортом безкоштовно, і скільки коштують ці пільги. Нині це корупційний механізм розрахунків держави з транспортними організаціями, оскільки вони можуть надавати будь-які дані щодо обсягів пільгових перевезень, які неможливо перевірити. Тому необхідно перейти на адресну грошову соціальну допомогу на проїзд і надавати її лише малозабезпеченим громадянам.

Пропозиції щодо модернізації системи соціального захисту

Загалом розпочати модернізацію системи соціального захисту потрібно з найголовнішого – нормативно-правової бази. Для єдиного бачення процесу слід розробити довгострокову національну і регіональні стратегії розвитку соціальної сфери загалом і, зокрема, стратегії надання соціальних пільг, допомоги, соціальних послуг вразливим верствам населення. Верховній Раді України варто анулювати окремі законодавчі акти або положення цих актів у сфері соціального захисту, видатки на виконання яких у бюджеті не були передбачені або передбачалися не в повному обсязі. Такий крок дасть змогу суттєво оздоровити бюджетну систему і водночас запобігти зростанню заборгованості за соціальними зобов’язаннями держави, які не можуть бути виконані. Окрім цього, варто запровадити такі механізми, які не даватимуть змоги у майбутньому ухвалювати закони у сфері соціального захисту без урахування їхнього впливу на бюджет.

На законодавчому рівні також потрібно запровадити мораторій на встановлення нових видів соціальних пільг та розширення категорій отримувачів; провести розмежування та чітке визначення понять «соціальна послуга», «соціальна пільга», «соціальна допомога», «соціальні гарантії», «соціальні норми», «соціальні нормативи», що дасть змогу чіткіше окреслити їхню специфіку і водночас визначити сфери досягнення більшої ефективності, покращення фінансового забезпечення соціального захисту.
Необхідно вдосконалювати управління системою соціальних послуг. Почати слід із визначення основних принципів розвитку системи соціального захисту вразливих категорій населення: поєднання розвитку системи соціального захисту з фінансовою стабілізацією та економічним зростанням; дотримання жорсткої дисципліни соціальних відрахувань; розвиток соціального партнерства основних груп населення, держави і підприємницьких структур; поєднання державних і приватних форм надання соціальних послуг; інтеграція завдань соціальної політики в макроекономічну стратегію. Розбудову системи соціального захисту вразливим категоріям громадян варто здійснювати на адресних засадах, при цьому основну увагу державі слід зосередити на працюючій частині населення, забезпечуючи зростання її доходів до рівня середнього класу, підвищення вартості робочої сили.

Щоб краще зрозуміти, кому необхідна першочергова допомога, потрібно провести інвентаризацію соціальних пільг, соціальної допомоги, соціальних послуг, а також попутно провести реформу установ, що надають соціальні послуги, у тому числі шляхом забезпечення економічної самостійності установ (виділення автономних установ). При цьому варто визначити одним із ключових завдань реформування системи соціального захисту вразливих верств населення поступовий перехід від субсидії виробникам до адресної підтримки споживачам у формі споживчих субсидій як натуральних, так і грошових, що сприятиме зростанню ефективності, адресності допомоги, якості та цільовому використанню коштів, що спрямовуються на соціальний захист.

Найбільш проблемними є надання пільг на оплату житлово-комунальних послуг та проїзд у транспорті. Щоб упорядкувати ці напрями, варто переглянути порядок і правила надання цих пільг, зокрема встановити граничні значення доходів сім’ї як критерію права на одержання грошової допомоги та обґрунтовані норми споживання енергоресурсів з урахуванням необхідності підвищення їх енергоефективності. Щодо проїзду в транспорті, то тут доцільно перейти на адресну допомогу тим категоріям населення, величина доходу яких є меншою за встановлене граничне значення.

Окрім цього, доречним буде зниження адміністративних витрат на надання споживчих субсидій через запровадження сучасних інформаційних технологій, зокрема смарт-карт. А для більшого контролю варто створити Національний реєстр суб’єктів (державних, недержавних) надання соціальних пільг, соціальної допомоги, соціальних послуг, забезпечення відкритого доступу населення до даних реєстру та бенефіціарів (із дотриманням конфіденційності збору фінансової та іншої інформації про потенційних споживачів).

Важливим моментом у процесі надання пільг залишається забезпечення адресності соціального захисту. Допоможе регулювати цей процес удосконалення методичної бази виявлення вразливих верств населення, що потребують надання соціального захисту; розробка переліку індикаторів, що відображають реальні характеристики рівня споживання вразливих верств населення, а також розробка сучасної методики визначення бідності, критеріїв ефективності механізмів забезпечення адресності соціального захисту. Доречно впровадити систему соціальних рахунків у системі соціального захисту, які є провідним засобом переорієнтації бюджетних потоків від підприємств, що надають послуги, громадянам, і соціальні паспорти родини та (або) домогосподарства осіб як потенційних одержувачів соціальних послуг для створення інформаційної бази даних надання соціальних послуг в Україні, а також оптимізувати сектор одержувачів послуг за рахунок розвитку механізмів їх самозабезпечення.

Водночас будь-які пропоновані заходи не можуть повністю забезпечити державі відмову від фінансового забезпечення соціального захисту. Тут з метою вдосконалення системи необхідно здійснювати поступовий перехід від кошторисного фінансування постачальників соціальних послуг до іншої форми прямого фінансування – замовлення соціальних послуг, яке здійснюється за принципом купівлі послуг, де розпорядник бюджетних коштів стає повноцінним замовником послуг на користь третіх осіб – споживачів послуг. Варто встановити обґрунтовані норми і нормативи споживання ресурсів, у межах яких надаються пільги з їх оплати громадянам, що мають на них право; впровадити фінансові нормативи надання соціальних послуг, їх раціональної диференціації з урахуванням особливос­тей установ у гірській місцевості, сільських районах, об’єктивної різниці у вимогах щодо послуг стандартної чи вищої якості; налагодити облік фактично спожитих ресурсів і наданих пільг для визначення фактичних розмірів відповідних бюджетних видатків.

Для зменшення ризику використання бюджетних коштів тими споживачами, які не мають права на соціальні пільги чи соціальну допомогу, потрібно проводити перевірки доходів уразливих груп населення та межі малозабезпеченості диференційовано за регіональним рівнем забезпечення. Доцільно запроваджувати локальні системи соціального захисту населення з метою найповнішого охоплення всіх уразливих категорій громадян, які мають фінансуватися за рахунок власних доходів місцевих бюджетів, та активніше залучати некомерційні організації до діяльності у сфері соціального захисту, що передбачає створення комплексної системи їх контролю і звітності.